Una acostumbrada forma de considerar la eficiencia o productividad legislativa de un congreso -así como su contraparte, el rezago legislativo- ha sido la de comparar el total de iniciativas presentadas en una Legislatura (periodo de duración de un ejercicio constitucional en el cargo de legislador) contra el total de leyes y decretos aprobados. Si la suma-resta resultara en cero, se diría que la productividad legislativa sería de cien por ciento, lo contrario fundaría un porcentaje de rezago. Esto, sin embargo, no es tan exacto y se acerca más a un lugar de opinión común que a una idea objetiva, atendiendo a razones formales y materiales. En primer lugar, desde el punto de vista formal, prácticamente en todos los congresos del mundo, nacionales o subnacionales, opera la denominada caducidad parlamentaria o legislativa, mediante la cual toda iniciativa de ley o decreto que no ha sido aprobada en una Legislatura queda desechada al término de esta o, en caso de haber sido dictaminada en comisiones legislativas pero no haber pasado al pleno para su discusión, queda en calidad de proyecto a criterio de la nueva Legislatura.
Ahora bien, desde el punto de vista material, los criterios refieren al valor intrínseco del contenido de la iniciativa -su exposición de motivos o parte expositiva; y su proyecto de ley o decreto, también denominado parte dispositiva-, lo cual se liga con principios generales de derecho y aspectos de técnica jurídica. Es decir, se atiende a los elementos de la realidad social que se pretende regular, para evaluar la pertinencia, necesidad o beneficio colectivo que entraña, sea porque esa parte de la realidad esté mal o insuficientemente normada, o porque de plano no exista regulación alguna, dando lugar a conflictos o confrontaciones entre grupos o sectores de la población cuya solución, en buena medida, dependa de la expedición de disposiciones de ley que den pauta para arreglos necesarios, con intervención de la autoridad competente. Sin embargo, no necesariamente toda iniciativa de ley o decreto se origina en el examen de contextos o entornos socialmente demandantes y, antes bien, en no pocas ocasiones la adopción de una u otra legislación colisiona con ellos porque se le atribuye una “hechura de escritorio” u “ocurrente”. Debido a que este tipo de iniciativas deben pasar por la criba del examen en comisiones, muchas de ellas no alcanzan aprobación y son dictaminadas negativamente, archivándose de manera definitiva. Así que ya, desde estos casos, el número total de iniciativas presentadas, comparadas contra el total de leyes y decretos aprobados, va a ser deficitario, en detrimento de éstos últimos.
Otros “pasivos” se conforman por las iniciativas con contenidos total o parcialmente inconstitucionales. En efecto, como la parte dispositiva de algunas iniciativas se muestra desatenta, omisa o contraria a la letra constitucional -que es la norma superior, fuente de todo el orden legal- entonces, al advertirse esta inconsistencia fundamental en el trabajo en comisiones, el proyecto iniciado se dictamina, como antes señalamos, negativamente o en desechamiento franco. Por eso es que la efectividad legislativa de prácticamente toda asamblea legislativa contemporánea es “deficitaria”, pues se mide por el único criterio de confrontar las iniciativas presentadas contra las leyes y decretos aprobados. Así es.
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